Gestion des pipelines par le PL49 hors de la zone du golfe du Saint-Laurent

Dans un billet précédent, je signalais la présentation du Projet de loi 49Loi assurant la mise en œuvre de l’Accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement du Québec sur la gestion conjointe des hydrocarbures dans le golfe du Saint-Laurent (PL49).

Une semaine plus tard, la loi miroir équivalente a été présentée à la Chambre des communes par le gouvernement fédéral (lien au site du Parlement).

J’ai eu récemment l’occasion d’échanger à ce sujet avec Sylvain Archambault de la Coalition Saint-Laurent. La Coalition a émis des réserves préliminaires au sujet du PL49 (voir cet article).

Sylvain poursuit la réflexion à propos du PL49 afin d’en identifier les impacts possibles, et il se demande si le Projet de loi pourrait finir par régir la presque totalité des pipelines provinciaux en territoire provincial québécois. Deux questions soulevées se résument ainsi :

Se pourrait-il que PL49 ne s’applique pas qu’au milieu marin, mais aussi à tout le réseau de pipelines qui y est attaché?

Se pourrait-il que PL49 invalide, par exemple, les parties de la LQE (et de ses règlements) qui traitent de pipelines ?

Compétence provinciale sur les pipelines

Quant à la première question, a priori, le PL49 s’applique à la zone du Golfe du Saint-Laurent définie en son annexe 1 (zone) et représentée par la carte reproduite dans mon billet précédent (voir art.2 al.1 PL49). L’inquiétude provient de ce que l’art.2 al.2 PL49 étende l’application du Projet de loi hors de la zone au transport des hydrocarbures par pipeline selon la définition qui est donnée de tels ouvrages de transport par l’article 206 :

« pipeline » : canalisation, prise isolément ou formant un réseau, servant au transport, à partir de la tête du puits ou de tout autre lieu de production ou à partir du lieu de stockage, de transformation ou de traitement, d’hydrocarbures ou de toute autre substance accessoire aux opérations de forage ou de production, notamment de l’eau, comprise à l’intérieur de la zone ou s’étendant au-delà de celle-ci jusqu’à des installations en milieu terrestre de stockage, de production ou de transformation des hydrocarbures, sauf lorsqu’elle relie un territoire situé en dehors du Québec…

Si l’on élague cette définition de quelques éléments pour en faire ressortir le sens, on obtient ce qui suit :

« pipeline » : canalisation comprise à l’intérieur de la zone ou s’étendant au-delà de celle-ci jusqu’à des installations en milieu terrestre de stockage, de production ou de transformation des hydrocarbures.

Je n’ai pas fini la lecture détaillée du PL49, mais en ce moment je suis porté à croire que la définition de pipeline de l’article 206 fait en sorte que le PL49 voie son domaine d’application géographique étendu aux pipelines hors de la zone jusqu’aux premières « installations en milieu terrestre de stockage, de production ou de transformation » que rencontre une canalisation qui sort de la zone.

Par contre le PL ne s’applique pas aux pipelines qui sortent de la zone et rejoignent hors du Québec les premières « installations en milieu terrestre de stockage, de production ou de transformation » auxquelles ils sont connectés, que ces pipelines passent ou pas par le territoire terrestre de la province. C’est l’effet de la mention « sauf lorsqu’elle relie un territoire situé en dehors du Québec » dans la définition de pipeline à l’article 206. Dans ce cas, il s’agirait implicitement de pipelines extra-provinciaux sur lesquels la juridiction fédérale s’exerce, et l’Office national de l’énergie (ONÉ) aurait compétence exclusive.

Sylvain craint que la question du domaine d’application territorial du PL49 relatif aux pipelines vise beaucoup plus que le simple raccordement entre un puits sous-marin et une installation terrestre, de telle sorte qu’on pourrait se retrouver avec un grand nombre de pipelines qui sortent de la zone pour finir en territoire québécois et qui seraient gérés par Québec et par l’ONÉ plutôt qu’uniquement par Québec. Je ne suis pas certain que ce soit le cas, mais ces interrogations me poussent à faire trois réflexions.

  1. Premièrement, la mention « sauf lorsqu’elle relie un territoire situé en dehors du Québec » implique que le PL49 ne s’appliquerait pas aux pipelines interprovinciaux qui partent de la zone et passent sur le territoire québécois pour aboutir à des installations sur le territoire d’autres provinces. Dans ce cas, tout reste inchangé et les autres lois provinciales qui visent les pipelines interprovinciaux s’y appliquent sous réserve du contentieux constitutionnel lié à l’exclusivité des compétences.
  2. Deuxièmement, j’avais l’impression que le Québec revendiquait souveraineté sur la zone dans le Golfe du Saint-Laurent. Par exemple, l’article 1 de la Loi sur les terres du domaine de l’État indique que cette loi s’applique à toutes les terres qui font partie du domaine de l’État, y compris les parties du lit du fleuve Saint-Laurent et du golfe du Saint-Laurent appartenant au Québec par droit de souveraineté. Si c’est effectivement la position du gouvernement québécois, il ne devait pas y avoir de différence aux yeux de la province entre un pipeline qui débute en milieu terrestre au Québec pour sortir ensuite du territoire provincial et un pipeline qui débute en milieu marin dans la zone pour sortir ensuite du territoire provincial.
  3. Troisièmement, le gouverment fédéral revendique aussi pleine et entière juridiction sur le golfe, ce que reflète l’article 3 du projet de loi fédéral et qui correspond à sa position historique. Le point de vue fédéral implique que les pipelines qui sortent de la zone pour entrer sur un territoire provincial riverain sont des pipelines interprovinciaux. Ne pas avoir insisté pour mettre en place une compétence partagée fédérale/provinciale sur de tels pipelines aurait pu constituer une capitulation selon la perspective fédérale. Somme toute, le débat m’apparaît encore équilibré.

Conflit entre le PL49 et la LQE

Quant à la deuxième question soulevée par Sylvain à propos de l’application concurrente de la LQE (Loi sur la qualité de l’environnement) et du PL49, l’article 6 de ce dernier lui donne préséance en cas d’incompatibilité :

Les dispositions de la présente loi l’emportent sur les dispositions incompatibles de toute autre loi qui porte principalement sur la gestion des hydrocarbures dans la zone, notamment l’exploration, l’exploitation et le transport par pipeline de ceux-ci et de ses règlements.

D’abord, on peut imaginer que les termes « toute autre loi qui porte principalement sur la gestion des hydrocarbures dans la zone » excluent la LQE. En effet, si la LQE s’applique à une telle matière, ce n’est certainement pas son objet principal.

Imaginons néanmoins que l’article 6 PL49 vise la LQE. À mon avis, le test est probablement le même que celui de l’article 3 de la Loi sur les compétences municipales, test qui a été développé par la jurisprudence (par exemple, voir l’affaire Spraytech) et qui requiert un conflit explicite – c’est à dire qu’une loi oblige à faire quelque chose qu’une autre loi interdit. En l’absence de conflit explicite, il n’y a pas d’incompatibilité, de telle sorte que deux dispositions peuvent cohabiter même si elles prévoient des obligations différentes.

Par exemple, l’application correcte (à mon avis) du test du conflit explicite voudrait qu’il n’y ait pas d’incompatibilité si la LQE interdit sous réserve d’autorisation quelque chose qui est permis (c’est à dire rendu possible) par le PL49. Par contre si la LQE interdit quelque chose qui est requis (c’est à dire rendu obligatoire) par le PL49, alors il y a conflit express, et le PL49 supplante la LQE selon l’article 6.

Ceci dit, deux remarques sont nécessaires: 1) L’interprétation du test du conflit explicite fluctue (voir cet article), de telle sorte qu’il n’est pas possible de prévoir à l’avance comment serait appliqué l’article 6; 2) sous réserve de vérifications, je pense que les principes généraux d’interprétation des lois sont probablement au même effet que l’article 6.

Autrement dit, même en l’absence de l’article 6 du PL49, il est possible que des tribunaux résoudraient les interactions entre le PL49 et la LQE de la façon imposée par l’article 6, de telle sorte que l’article 6 ne devrait pas générer d’inquiétude particulière en lui-même.

En somme, je pense que la plus grosse brêche dans la LQE sera probablement ouverte par les art.464 et ss du PL49… Il est à noter que ce ne sera généralement plus le gouvernement qui autorisera les projets assujettis à l’évaluation des impacts environnementaux dans la zone mais plutôt la Régie de l’énergie, et que le gouvernement pourra décider d’autoriser un projet lorsque le MDDELCC sera d’avis qu’il a des impacts inacceptables sur l’environnement et la société (voir art.469 et ss.).

 

Ce contenu a été mis à jour le 22 juillet 2015 à 10 h 17 min.

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