Poussières de sablage d’un navire en cale sèche et application de la LQE

Les questions du partage des compétences constitutionnelles se trouvent au cœur de nombreux dossiers d’actualité en matière de droit de l’énergie, des ressources naturelles et de l’environnement, qu’il s’agisse de pipelines auxquels le gouvernement provincial hésite à appliquer la Loi sur la qualité de l’environnement (LQE), de poussières nocives émanant du Port de Québec, ou de remblai de fosses à saumon par Canadian National pour l’entretient d’une voie ferrée (voir cet article d’Alexandre Robillard – La Presse canadienne, reproduit dans Le Devoir du 16 juin 2015)

Une décision récente du TAQ dans Verreault Navigation Inc. c. Québec (Développement durable, Environnement et Lutte contre les changements climatiques), 2015 QCTAQ 04538, rappelle cette problématique sans la traiter de front.

Dans cette affaire, un chantier naval dont les opérations de sablage de navires émettent un nuage de poussière fait l’objet d’une sanction administrative pour avoir empêché un inspecteur du Ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (MDDELCC) de procéder à une inspection de son site comme lui permettent les pouvoirs accordés par l’article 119 LQE.

Le chantier naval plaide que les pouvoirs législatifs en matière « de navigation et d’expéditions par eaux » relèvent de la juridiction exclusive du parlement fédéral en vertu de l’article 91 (10) de la Loi constitutionnelle de 1867, et que la construction, la réparation, l’entretien et le sablage d’un navire sont au cœur de la juridiction fédérale, ce qui rend la LQE et ses règlements inapplicables.

Un élément crucial de la décision repose sur l’infraction reprochée, qui permet d’éviter élégamment l’aspect le plus épineux du contentieux constitutionnel en la matière:

[52] La requérante soumet que l’inspectrice n’avait pas juridiction parce qu’elle a dénoncé le fait qu’elle voulait inspecter la cale sèche en raison d’une plainte concernant des poussières. Elle s’est présentée au chantier pour enquêter sur les activités de sablage et il ne faut pas essayer de scinder les faits, selon la requérante. (…)

[57] Compte tenu du champ de compétence circonscrit du Tribunal, il ne peut se prononcer sur l’application ou non du Règlement sur l’assainissement de l’atmosphère comme le soutient la requérante dans son avis en vertu de l’article 95 C.p.c., puisque la sanction ne porte pas sur une infraction à ce règlement. (…)

[61] Accepter la proposition de la requérante qu’on ne peut scinder l’inspection du but de celle-ci, soit vérifier les poussières émises, équivaudrait à déborder du litige soumis et de la preuve effectuée et à prendre en considération une situation hypothétique non prouvée. En effet, il n’est pas possible de connaître l’issu des constatations qu’aurait faites l’inspectrice si elle avait eu accès au chantier ni quel règlement aurait été appliqué.

[62] Par conséquent, le Tribunal devra décider si les dispositions dans la LQE qui autorisent l’inspection, soit les articles 119, 1er alinéa, et 121, 1er alinéa et celles qui sanctionnent le fait d’entraver le travail d’un fonctionnaire dans le cadre de cette inspection, soit l’article 115.24, 2e alinéa (4o), sont constitutionnellement inapplicables pour le motif invoqué par la requérante, la doctrine de l’exclusivité des compétences.

Une telle réponse ne satisfait pas dans la mesure où elle ne résout pas de façon totalement cohérente la problématique sous-jacente résultant de l’application simultanée de la LQE et de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada, mais elle contribue à dégager une certaine marge d’action au palier provincial tout en délimitant de façon plus précise les questions qui restent en suspens.

Par ailleurs, le TAQ reconnaît que le sablage des navires est une matière au cœur de la compétence fédérale sur la navigation (par.67). Cependant, le TAQ fait appel à la doctrine du fédéralisme coopératif pour rejeter la contestation de la sanction imposée sous la LQE:

[75] Il ressort donc clairement, selon le Tribunal, de la jurisprudence de la Cour suprême que bien qu’elle reconnaisse la validité de la doctrine de l’exclusivité des compétences, elle en restreint l’application en décidant qu’elle doit être appliquée avec retenue et limitée aux situations déjà traitées dans la jurisprudence. Si tel est le cas, cela implique ensuite l’analyse de deux conditions : que la disposition empiète sur le cœur même de la compétence fédérale et qu’elle a pour effet d’entraver cette compétence.

[76] Ici, la requérante plaide qu’il existe une décision antérieure, soit le jugement rendu par la Cour municipale de Montréal dans l’affaire Fednav limitée (…)

[78] Ce jugement est antérieur aux arrêts de la Cour suprême concernant la doctrine de l’exclusivité des compétences et, en plus, ne concerne pas une infraction dans le domaine de la construction et de l’entretien des navires ni une infraction découlant de l’entrave au travail d’un fonctionnaire. Par conséquent, selon le Tribunal, il ne s’agit pas d’une jurisprudence antérieure. Aucune autre jurisprudence antérieure n’a été portée à la connaissance du Tribunal par la requérante qui statuerait qu’en vertu de l’exclusivité des compétences, appliquer les dispositions concernant l’entrave au travail d’un fonctionnaire affecterait directement la construction et l’entretien des navires. (…)

[80] Comme le Tribunal en vient à la conclusion qu’il y a absence de précédents, selon les enseignements de la Cour suprême, la doctrine de l’exclusivité des compétences ne trouve pas application en l’espèce et il n’est donc pas nécessaire de faire l’analyse des conditions d’application de celle-ci.

Ces motifs amènent quelques commentaires. Premièrement, à l’égard du raisonnement de la première phrase du paragraphe 78, la Cour suprême n’a probablement pas voulu dire que seuls les jugements rendus à partir de sa décision dans Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, [2007] 2 RCS 3, doivent être considérés aux fins de l’application de la doctrine du fédéralisme coopératif. Deuxièmement, l’affaire Fednav limitée semble traiter de l’application d’un règlement municipal d’assainissement de l’air aux poussières dégagées lors d’un chargement de sable à bord d’un navire: s’agit-il d’un précédent pertinent pour les litiges afférents aux poussières rouges émises par les activités du Port de Québec? Troisièmement, le TAQ relève que la compétence fédérale en matière de navigation est plus large que la compétence en matière de transport et de communication, qui couvre aussi bien les voies ferrées que les pipelines (par.65). Quatrièmement, la décision de la TAQ ne mentionne pas Québec (Procureur général) c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 14, puisque la Cour suprême a rendu son jugement dans cette affaire moins d’un mois avant. La Cour suprême y note des éléments intéressants à propos du fédéralisme coopératif:

[17] La notion de fédéralisme coopératif sert à décrire le [traduction] « faisceau de rapports entre l’exécutif du gouvernement central et celui des gouvernements régionaux [au moyen duquel] des mécanismes, tout particulièrement des mécanismes financiers, sont établis pour permettre une répartition continuelle des pouvoirs et des ressources sans recourir aux tribunaux ou à la procédure d’amendement ». Les tribunaux se sont servis de cette notion descriptive de fédéralisme coopératif pour élaborer un principe juridique qui a été invoqué pour assouplir les doctrines touchant le partage des pouvoirs telles la prépondérance fédérale et l’exclusivité des compétences. Elle est utilisée pour faciliter l’intégration des régimes législatifs fédéraux et provinciaux et éviter l’imposition de contraintes inutiles aux interventions législatives provinciales. Quant à l’exclusivité des compétences, par exemple, on a employé le principe du fédéralisme coopératif pour expliquer et justifier l’assouplissement d’une interprétation, stricte et fondée sur des compartiments étanches, du partage des compétences législatives qui restreint inutilement l’intervention législative de l’autre ordre de gouvernement : « En l’absence de textes législatifs conflictuels de la part de l’autre ordre de gouvernement, la Cour devrait éviter d’empêcher l’application de mesures considérées comme ayant été adoptées en vue de favoriser l’intérêt public ».

[18] Toutefois, nous devons également reconnaître les limites du principe du fédéralisme coopératif. La primauté de notre Constitution écrite demeure l’un des préceptes fondamentaux de notre régime constitutionnel (…)

[19] On ne peut donc considérer que le principe du fédéralisme coopératif impose des limites à l’exercice par ailleurs valide d’une compétence législative (…) (Références omises)

Ce contenu a été mis à jour le 19 juin 2015 à 14 h 35 min.

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