Perspectives sur l’affaire Gastem c. Ristigouche-Partie-Sud-Est

(Je remercie Me Jean-François Girard, de Dufresne Hébert Comeau, pour ses commentaires qui ont permis de bonifier ce texte – évidemment, les opinions émises ici n’engagent nul autre que moi)


Dans le cours que j’ai donné ce semestre, nous nous sommes penchés sur le contentieux municipal en matière d’hydrocarbures. Le sujet est d’actualité dans le domaine juridique. Plusieurs litiges indiquent que le palier municipal est l’une des lignes de front dans les débats relatifs au développement des ressources naturelles.

Ce texte analyse l’un des litiges étudiés en cours, l’affaire Gastem c. Municipalité de Ristigouche-Parie-Sud-Est (Gastem). Il fait suite à un autre texte qui traitait de l’affaire Pétrolia c. Gaspé.  L’objectif de cette série est de donner un aperçu des principes applicables et des contraintes juridiques qui s’exercent sur l’action municipale à l’égard des hydrocarbures.

Dans l’affaire Gastem, la demanderesse, une société d’exploration pétrolière et gazière poursuit la municipalité de Ristigouche-Partie-Sud-Est (Ristigouche) pour environ 1,5 millions de dollars en compensation des dommages qu’elle allègue avoir subis à la suite de l’adoption d’un règlement municipal. Le règlement en question est similaire au règlement de Gaspé et apparenté aux dizaines de règlements de même nature adoptés par des municipalités depuis 2010 pour encadrer les activités d’exploration et de forage en territoire municipal afin de protéger l’accès à l’eau potable des populations avoisinantes. Le règlement de Ristigouche aurait paralysé les activités de la demanderesse sur des lots situés en territoire municipal où elle détenait les permis de recherche et de forage requis en vertu de la Loi sur les mines.

La demanderesse adresse à Ristigouche de nombreux reproches reliés à l’adoption du règlement municipal (voir GASTEM – Requête introductive d’instance). La demanderesse allègue que le règlement est abusif, déraisonnable et imprécis, qu’il constitue une forme d’expropriation déguisée sans indemnité, qu’il a été rédigé sur mesure pour mettre fin à ses activités, que son adoption constitue un abus de pouvoir marqué par une négligence grossière apparentée à la mauvaise foi, et qu’il a illégalement crée une nuisance par la prohibition d’activités ne présentant aucun inconvénient pour la santé publique et le bien-être de la communauté. De plus, la demanderesse invoque l’article 246 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU), qui prive d’effet les règlements municipaux en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme à l’égard des activités d’exploration, de recherche, de mise en valeur ou d’exploitation de substances minérales effectuées conformément à la Loi sur les mines, de telle sorte que le règlement de Ristigouche « ne peut empêcher Gastem d’explorer ». Ce règlement serait aussi inopérant puisqu’inconciliable avec la Loi sur les mines, selon ce que prévoit l’article 3 de la Loi sur les compétences municipales (LCM). Finalement, la demanderesse ajoute qu’elle posséde des droits acquis puisque ses activités et permis étaient antérieurs à l’entrée en vigueur du règlement de Ristigouche.

L’affaire n’a pas encore procédé au mérite mais elle a fait l’objet d’un jugement dans lequel la Cour supérieure rejette une requête en irrecevabilité présentée par Ristigouche (voir Gastem plus haut). Au soutien de sa requête, la municipalité argumente notamment que le recours n’est pas fondé puisqu’il découle de l’adoption du règlement alors que celui-ci est présumé valide et ne fait l’objet d’aucune contestation. Selon Ristigouche, la demanderesse doit d’abord obtenir la nullité du règlement pour réclamer ensuite les supposés dommages qu’il a causés s’il est effectivement illégal. Or, la Cour considère que le recours est approprié :

Non seulement la nullité ou l’inopposabilité du Règlement ne permettrait pas d’apporter une solution réparatrice à Gastem – elle n’opère plus sur le territoire de Ristigouche et a cédé ses droits à Pétrolia – mais, n’ayant plus de droits pour forer sur le territoire, dans ces circonstances, on pourrait opposer un moyen d’irrecevabilité pour absence d’intérêt. (¶38)

Les motifs de la Cour tracent ici un parallèle avec l’arrêt de principe en la matière, l’affaire Sibeca c. Frelighsburg, qui reconnaît le droit d’intenter un recours en responsabilité civile contre une municipalité pour obtenir l’indemnisation d’un préjudice causé par l’adoption d’un règlement municipal dont la validité n’est pas contestée. Dans Sibeca, la Cour suprême établit en effet une distinction entre, d’une part, les règles du droit administratif qui permettent de demander la nullité d’un règlement municipal, et d’autre part, les règles applicables en matière de responsabilité extracontractuelle municipale au motif que « [l]’invalidité n’est pas le critère de la faute et ne devrait pas être le critère de la responsabilité » (¶20).

Les chances de succès du recours de Gastem pourraient souffrir de l’application de Sibeca au mérite. La distinction entre le recours en annulation d’un règlement municipal et la responsabilité extracontractuelle des municipalités se transpose en un fardeau différent rendant la charge de la demanderesse plus lourde que dans l’affaire Pétrolia. Selon la Cour Suprême dans Sibeca, on ne peut affirmer qu’une municipalité a une obligation de diligence dont le défaut entraîne sa responsabilité lorsqu’elle excède ses pouvoirs législatifs. La plus haute Cour ajoute des commentaires pertinents à l’égard du litige qui oppose Gastem à Ristigouche :

‘…le risque de perte par suite de l’exercice d’un pouvoir législatif ou déclaratoire est un risque couru par le public en général et non un risque à l’égard duquel on peut réclamer une indemnité en se fondant sur l’existence d’une obligation particulière de diligence…’

L’adoption, la modification ou l’annulation d’un règlement de zonage ne sont pas, en elles-mêmes, sources de responsabilité d’une municipalité même si ces actes entraînent une diminution de valeur des terrains visés. En vertu du droit public, une municipalité bénéficie d’un grand pouvoir discrétionnaire dans l’exercice de son pouvoir de réglementation.(¶20, 21)

Ce passage implique qu’un lien indirect subsiste entre le pouvoir discrétionnaire d’une municipalité dans l’exercice de sa fonction législative et la responsabilité municipale extracontractuelle malgré la distinction établie par la Cour suprême entre cette dernière et les règles de droit public régissant la validité d’un règlement municipal. Cela explique peut-être pourquoi Ristigouche continue de faire valoir que des dommages et intérêts ne peuvent être accordés à la demanderesse parce que son règlement est valide en dépit du rejet de cet argument au stade de l’irrecevabilité (voir RISTIGOUCHE – Défense).

L’éventail des reproches allégués par la demanderesse pourrait déterminer le poids qu’il faut accorder à l’argument de Ristigouche. Si tous les reproches adressés à la municipalité découlent exclusivement de l’adoption, du contenu ou de l’effet de son règlement, il devient presque impossible en pratique de distinguer les règles du droit administratif de celles du droit de la responsabilité extracontractuelle. En d’autres mots, la faute d’une municipalité doit correspondre au défaut de respecter les règles du droit administratif lorsque les dommages allégués ne peuvent pas avoir été causés par d’autres faits que l’adoption, le contenu ou l’effet d’un règlement municipal. Dans le cas contraire, l’adoption légale d’un règlement valide pourrait néanmoins engendrer la responsabilité, ce qui semble difficilement concevable.

L’existence d’allégations visant à établir une conduite municipale fautive, outre l’adoption, le contenu et l’effet du règlement de Ristigouche, apparaît alors essentielle pour écarter l’argument voulant que des dommages et intérêts ne puissent être accordés si le règlement est valide. Le parallèle entre l’affaire Sibeca et le recours de Gastem est aussi instructif à cet égard. Dans Sibeca, la Cour suprême se penche sur quatre éléments générateurs de responsabilité pour la municipalité, dont trois sont confinés à l’adoption et au contenu du règlement municipal. Un seul des quatre éléments est exorbitant du processus administratif et des dispositions réglementaires, soit l’intérêt politique manifesté par les conseillers municipaux pour la conservation d’un site naturel ayant motivé l’adoption du règlement. Comme l’adoption et le contenu du règlement sont valides, il s’agit du seul élément que la Cour suprême étudie en substance pour conclure que le comportement des conseillers est exempt de tout reproche et rejeter la responsabilité municipale.

Par comparaison, les éléments potentiellement générateurs de responsabilité municipale sont plus difficiles à identifier dans l’affaire qui oppose Gastem à Ristigouche compte tenu du stade où en est rendu le dossier. La Cour supérieure résume ainsi les diverses fautes alléguées à l’encontre de la municipalité :

La requête de Gastem allègue diverses fautes de la municipalité, notamment de ne pas respecter le permis délivré par le MRN lui permettant ses activités d’exploration; d’avoir donné son accord verbal et son appui au projet de Gastem (paragraphes 21 et 25); de ne pas respecter les activités débutées avant l’adoption et l’entrée en vigueur du Règlement (paragraphes 57 à 60); d’avoir ciblé délibérément les activités de Gastem pour les « bloquer » (paragraphes 61 et 68); d’avoir manœuvré pour mener à une expropriation déguisée (paragraphe 63), etc. (¶62)

D’emblée, plusieurs des allégations semblent étrangères à l’illégalité du règlement et à l’invalidité de son adoption. En réalité, une lecture détaillée de la requête introductive d’instance révèle que les reproches auxquels fait face la municipalité proviennent essentiellement de l’adoption, du contenu et de l’effet du règlement, à l’exception d’un élément : Ristigouche aurait donné son accord verbal et son appui au projet plus d’un an avant l’adoption du règlement, ce que la municipalité nie catégoriquement. Dans le contexte, cet élément devrait se retrouver au cœur du débat au mérite.

Ceci dit, Gastem pourrait éprouver des difficultés à établir le lien de causalité entre les dommages allégués et la conduite fautive de Ristigouche. Tel qu’indiqué plus haut, la demanderesse avance que ses activités de forage bénéficient de droits acquis puisqu’elle a amorcé la préparation de son site et obtenu les permis requis en vertu de la Loi sur les mines avant l’adoption du règlement municipal. De plus, elle argumente que les articles 246 LAU et 3 LCM rendent le règlement inapplicable ou inopérant à l’égard de ses travaux de forages. Or, la requête introductive d’instance ne contient aucune allégation à l’effet que Gastem aurait tenté de poursuivre ses activités entre l’adoption du règlement municipal et la mise en demeure qu’elle a fait parvenir à la municipalité deux mois plus tard, de telle sorte que la seule adoption du règlement de Ristigouche l’aurait obligé à mettre fin à ses activités. Cette incohérence transparaît de la Défense de Ristigouche, qui présente un faisceau d’arguments voulant que la municipalité n’ait jamais essayé d’appliquer son règlement aux activités de Gastem. Ristigouche avance que la conduite de la demanderesse a plutôt été dictée par des contraintes financières, et que cette dernière n’a pas fait valoir ses droits acquis ni n’a déplacé son site de forage là où le règlement municipal l’aurait autorisé mais a plutôt choisi de déguerpir en vendant ses droits à Pétrolia. Qui plus est, le site de forage de Gastem se situerait bien en deçà du périmètre de protection de 500 m désormais imposé par l’article 32 du Règlement sur le prélèvement des eaux et leur protection entre un site de forage et un site de prélèvement d’eau à des fins d’alimentation.

Somme toute, un litige issu de faits similaires entre une compagnie d’exploration pétrolière et une municipalité opposée aux activités de forage se prête à une lecture fort différente selon qu’il s’agisse d’un recours en nullité d’un règlement ou d’un recours en responsabilité extracontractuelle à la suite de l’adoption d’un règlement. Le succès de Pétrolia, qui a obtenu l’annulation du règlement de Gaspé, ne préfigure pas celui du recours de Gastem, dont les chances de succès semblent nettement moins grandes.

Les enjeux plus larges qui forment la toile de fonds des deux affaires à l’égard du manque de moyen des municipalités face au secteur des hydrocarbures sont aussi différents. Alors que l’affaire Pétrolia révèle une transposition imparfaite du principe de subsidiarité dans une structure législative qui réduit jusqu’à l’insignifiance la marge de manœuvre dont disposent les municipalités lorsqu’elles exercent leur pouvoir réglementaire par rapport aux activités de développement des ressources pétrolières et gazières, l’affaire Gastem souligne plutôt la disproportion des forces en présence. Ristigouche compte 168 habitants et son budget annuel s’élève environ à 275 000 $. Son maire considère que la somme réclamée est exorbitante, et il craint que la municipalité soit acculée à la faillite si la demanderesse a gain de cause. Ristigouche a dû lancer une campagne de solidarité pour se défendre devant les tribunaux, ce qui lui a permis d’amasser un montant que Gastem a réclamée en totalité dans le cadre d’un règlement hors cour avorté à l’automne 2014.

En principe, le droit pourrait remédier à ce déséquilibre. Dans l’affaire Charland c. Lessard, la Cour d’appel a récemment énoncé que « [c]elui qui utilise ou multiplie les procédures de façon déraisonnable pour faire valoir ses droits, même s’il le fait de bonne foi et sans intention malveillante, peut malgré tout être tenu responsable du préjudice qu’il cause à la partie adverse ». Avant que ce jugement ne soit rendu, Ristigouche argumenté que le recours de Gastem est abusif et constitue une forme de poursuite bâillon en représailles du règlement municipal au stade de l’irrecevabilité. Or, la Cour supérieure a rejeté ces prétentions en s’appuyant sur l’arrêt rendu dans l’affaire Acadia Subaru c. Michaud. La Cour supérieure indique que Gastem ne réclame que la perte subie, et que le montant de la réclamation ne peut à lui seul établir le caractère abusif des procédures :

Par ailleurs, on ne peut exiger de Gastem qu’elle renonce à un recours en fonction du budget d’une municipalité parce qu’elle entreprend des activités sur un territoire comptant peu de citoyens et, en conséquence, aux ressources financières limitées.

Où est l’abus? Où est le comportement blâmable? (¶79)

Dans ce contexte, le rééquilibrage des forces en présence pourrait résulter d’une intervention politique. Toutefois, le gouvernement provincial a refusé de fournir de l’aide à Ristigouche au motif qu’il n’intervient pas dans une cause qui fait l’objet de procédures judiciaires par soucis d’équité et dans un souci de neutralité, ce qui tranche avec sa position dans d’autres dossiers.

Ce contenu a été mis à jour le 23 avril 2015 à 10 h 35 min.

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