Protection des milieux humides et réforme de l’article 22 LQE

Quelques développements reliés au régime d’autorisation de l’article 22 de la Loi sur la qualité de l’environnement (LQE) sont survenus récemments.

L’affaire Investissements Richmond : l’agonie d’une stratégie de contournement

Depuis 9047-4784 Québec c. Béchard, 2007 QCCS 710 (Béchard), et plus encore depuis Atocas de l’érable c. Québec, 2012 QCCS 912 (renversé en appel par Québec c. Atocas de l’érable, 2013 QCCA 1794), les promoteurs de projets susceptibles d’affecter la qualité de l’environnement potentiellement assujettis au régime d’autorisation de l’article 22 LQE testent une stratégie de contournement pour se soustraire au contrôle administratif exercé par le Ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (MDDELCC) : demander aux tribunaux de déclarer que l’article 22 LQE ne s’applique pas à leur projet avant même de présenter une demande de certificat d’autorisation au MDDELCC.

Cette stratégie est souvent utilisée à l’égard des terrains sur lesquels se trouvent des marais, marécages ou tourbières parce que l’application de l’article 22 LQE peut mener à des obligations onéreuses pour compenser les pertes de milieux humides causées par les projets y entrepris : Loi concernant des mesures de compensation pour la réalisation de projets affectant un milieu humide ou hydrique, art.2 (LMC).

En général, la stratégie de contournement repose sur des arguments récurrents d’un dossier à l’autre :

  • les termes de l’article 22 LQE sont imprécis et indéfinis (ex : marais, tourbe, marécage, route, cour d’eau, activité agricole, travaux de forage, etc.);
  • pour cette raison, il est impossible de déterminer avec certitude si le projet envisagé tombe dans le champ d’application de l’article 22 LQE, et si, par conséquent, le promoteur du projet est assujetti à l’obligation de soumettre une demande de certificat d’autorisation au MDDELCC;
  • une telle incertitude génératrice d’insécurité, de même que l’application possible de contraintes administratives restreignant le droit de développer sa propriété par le biais du régime d’autorisation de l’article 22 LQE, causent des difficultés qui doivent être résolues par les tribunaux judiciaires.

L’utilisation de cette stratégie a soulevé une question de droit administratif qui reste en suspens : le MDDELCC dispose-t-il du pouvoir discrétionnaire de délimiter le domaine d’application du régime de l’article 22 LQE afin de déterminer si un projet y est assujetti ou pas? Si c’est le cas, les tribunaux doivent faire preuve de déférence envers le décideur administratif et éviter de se prononcer avant que le MDDELCC ne se prononce sur la question, comme l’indique Domtar c. Produits Kruger, 2010 QCCA 1934, ¶23-46. L’existence d’un tel pouvoir administratif et du devoir de déférence judiciaire connexe empêcherait l’utilisation de la stratégie de contournement.

Les cours se sont penchées récemment sur le sujet. Dans Centre québécois du droit de l’environnement c. Junex, 2014 QCCA 849, les appelants plaidaient entres autres arguments subsidiaires que l’existence du pouvoir ministériel de délimiter le domaine d’application de l’article 22 LQE entraînerait l’application de la norme de contrôle de la décision correcte en l’espèce, ce qui aurait requis une intervention judiciaire à l’égard de la décision rendue par le MDDELCC. Plutôt que d’emprunter cette voie, la Cour d’appel fit les commentaires suivants :

« [15]…La question soulevée par les appelants se situe en amont de la décision du ministre et de l’exercice de son pouvoir discrétionnaire une fois qu’il est saisi d’une demande de certificat d’autorisation.

[16] Il s’agit ici de savoir si l’exercice d’une activité d’exploration pétrolière ou gazière est assujetti, avant d’être entreprise, d’abord à la procédure d’information et de consultation publique des articles 7.1 et 7.2 du Règlement relatif à l’application et, ensuite, à l’exigence de la demande et de l’obtention d’un certificat d’autorisation.

[17] Cette question est celle de la détermination du champ d’application de l’article 22 L.Q.E. et du paragraphe 6 de l’article 2 du Règlement relatif à l’application. Elle ne dépend pas de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire, mais de l’interprétation à donner aux textes législatifs et réglementaires. À ce titre, elle est du ressort des tribunaux judiciaires. Aucune déférence n’est alors due au ministre qui ne peut utiliser son pouvoir discrétionnaire lorsque la L.Q.E. et ses règlements déterminent la voie à suivre. »

Dans ce passage, la Cour d’appel semblait se rabattre sur l’argument voulant que l’interprétation de la loi appartienne généralement aux tribunaux et non à l’administration, conformément au principe de la séparation des pouvoir. Autrement dit, l’hypothèse de l’existence d’un pouvoir administratif de délimiter le champ d’application de l’article 22 LQE par la définition et l’interprétation des termes de cette disposition devenait plus improbable.

Après l’honorable Lorne Giroux J.C.A., ce fut au tour de l’honorable Michel Yergeau J.C.S., un autre des grands experts du droit québécois de l’environnement au cours des dernières décennies, de se pencher sur cette question dans Société en commandite Investissements Richmond c. Québec, 2015 QCCS 313 (Investissement Richmond), un jugement rendu le 6 février 2015.

Cette affaire participe d’une dynamique bien connue d’empiètement sur les milieux humides en zone péri-urbaine par les promoteurs immobiliers à des fins de développement résidentiel ou commercial : voir Marie-Christine Bellemare, Krystal Swift-Dumesnil et Guy Garant, Bilan 2012 de la situation des milieux humides de Laval, Conseil régional de l’environnement de Laval, 2012.

Dans Investissements Richmond, les propriétaires de terrains situés à Laval qui désirent y bâtir des projets résidentiels et commerciaux demandent par requête en jugement déclaratoire à la Cour supérieure de déclarer que 1,2 ha plutôt que 13 ha sur des terrains d’une superficie totale d’environ 21 ha constituent des milieux humides au sens de l’article 22 LQE. Encore une fois, l’absence de définition des mots marais et marécages dans la LQE semble causer une difficulté aux promoteurs, qui réclament que la présence de tels milieux humides soit établie principalement en fonction de la présence d’eau à l’exclusion d’indicateurs liés à la végétation hydrophyte.

Les promoteurs sont initialement informés par la ville que leurs terrains abritent des milieux humides. Des experts auxquels ils font alors appel confirment que plus de la moitié des terrains en sont effectivement couverts. Au début de 2012, une séance de travail entre les promoteurs, leurs experts et la Direction régionale du MDDELCC indique qu’une exigence de compensation pour les milieux humides perdus à cause des projets résidentiels et commerciaux s’imposerait probablement aux promoteurs. Par la suite, les promoteurs décident de ne pas présenter de demande de certificat d’autorisation au MDDELCC parce qu’ils désirent éviter les coûts qui pourraient en résulter (¶27) et présentent une requête en jugement déclaratoire à la suggestion de leur avocat (¶31).

La Cour supérieure rejette le recours des promoteurs et procède à une analyse remarquablement éclairante des principaux arguments soulevés. Ce faisant, elle émet plusieurs commentaires qui devraient contribuer à rendre impraticable la stratégie de contournement de l’article 22 LQE.

Premièrement, le jugement de la Cour supérieure rend plus difficile l’usage de la requête en jugement déclaratoire par les promoteurs de projets potentiellement soumis à l’article 22 LQE. La Cour laisse entendre que dans le doute, le promoteur devrait plutôt soumettre une demande de certificat d’autorisation au MDDELCC. Le critère de la difficulté réelle sur lequel se fonde la requête en jugement déclaratoire n’est pas rempli dans une telle situation :

« [87] En somme, informées par leur consultant CIMA+ que leurs lots accueillent des milieux humides et de la marche à suivre, les demanderesses sollicitent une rencontre avec le Ministère. Elles choisissent ensuite de ne pas soumettre de demande de certificat d’autorisation. On ne sait donc pas la façon dont le Ministre aurait exercé sa discrétion, quelles informations supplémentaires il aurait requis pour juger de l’acceptabilité du projet, ce qu’il aurait exigé comme mesure de compensation ou encore s’il n’aurait rien demandé à ce chapitre. On ne sait d’ailleurs même pas quelles sont la nature et l’étendue du ou des projets envisagés par les demanderesses. Il n’y a rien de concret au dossier. L’approche des demanderesses est purement académique. […]

[117] Il faut qu’il y ait une difficulté réelle à résoudre. Ici, les demanderesses disent craindre le pire et sur cette base, veulent faire déclarer nulle une loi dûment adoptée par l’Assemblée nationale dans les circonstances décrites plus haut. Mais il n’y a pas ici de difficulté réelle au sens du Code de procédure parce que les demanderesses n’ont rien demandé et que le Ministre n’a rien exigé. Nous sommes devant un néant factuel quasi-complet. Dans l’intervalle, ce n’est pas un motif de nullité d’une loi que de craindre qu’elle s’applique un jour à soi. » (Soulignements ajoutés)

Deuxièmement, le jugement confirme le pouvoir du MDDELCC de procéder par voie de directive administrative afin de délimiter le domaine d’application de l’article 22 LQE. Outre le fait qu’il s’agisse d’une reconnaissance indirecte d’un pouvoir administratif discrétionnaire là où la Cour d’appel référait au pouvoir judiciaire d’interprétation de la loi dans l’affaire CQDE c. Junex citée  plus haut, la validité et la légitimité du recours à des instruments tel le Guide d’identification et de délimitation des milieux humides du Québec méridional s’en trouve confortés (voir Adeline Bazoge, Daniel Lachance et Cédric Villeneuve, Identification et délimitation des milieux humides du Québec méridional, Québec, Ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques, Direction de l’écologie et de la conservation et Direction des politiques de l’eau, 2014) :

« [80] Les demanderesses font aussi grand cas de l’usage que le Ministère fait des guides d’identification des milieux humides qu’il a publiés en 2005 ou en 2014. Sans ces documents, il serait impossible selon elles de cerner le sens des mots marais et marécage. Elles en concluent que le Ministère fait un usage déraisonnable de ces guides comme s’il s’agissait de dispositions réglementaires. Ce n’est pourtant pas ce que la preuve nous apprend.

[81] Le Dr Lachance [l’expert du MDDELCC] décrit avec beaucoup de soin la méthode que le Ministère emploie pour donner effet de manière uniforme à ce que la Loi prévoit, c’est-à-dire la protection des milieux humides contre toute atteinte à moins d’avoir été autorisée au préalable par le Ministre. Mais l’expert est clair : cette méthode est une suggestion faite aux municipalités, aux promoteurs et à leurs consultants. C’est un outil de travail qui évite d’avoir à réinventer la roue dossier après dossier. La méthode assure aux citoyens que l’analyse des demandes de certificat d’autorisation se fera de manière uniforme et au mérite, peu importe la direction régionale de l’analyse et de l’expertise du Ministère qui est appelée à délivrer des autorisations.

[82] Or, il est acquis depuis longtemps, sans qu’il soit requis d’y revenir, que l’adoption de politiques, de guides ou de directives pour faciliter l’application des lois est parfaitement adaptée aux réalités actuelles. Ces documents permettent à la fois de baliser le pouvoir discrétionnaire d’un ministre et de permettre aux justiciables de mieux connaître la façon dont les demandes seront traitées par les pouvoirs publics.

[83] Ce que le Dr Lachance décrit de l’usage qui est fait des guides de délimitation des milieux humides ne contrevient en rien à la Loi et à ce qui est attendu du Ministre dans l’exercice de sa discrétion. » (Références omises; soulignements ajoutés)

Troisièmement, la Cour supérieure replace les principes d’interprétation des termes indéfinis qui délimitent le domaine de l’article 22 LQE dans le contexte juridique adéquat, ce qui favorise leur conciliation avec les connaissances scientifiques pertinentes et favorise la réalisation de l’objet de la LQE, soit la protection de l’environnement. Ce faisant, la Cour écarte sans égard l’interprétation simpliste adoptée par les promoteurs et leurs expertes selon laquelle il n’existe de milieux humides que lorsque monsieur ou « Mme tout-le-monde » le croit, c’est-à-dire lorsqu’on a les deux bottes enfoncées dans l’eau ou la boue :

« [38] Mais le sens courant des mots doit-il être compris comme le proposent les demanderesses sans rapport avec les fins poursuivies par la loi dans laquelle on les retrouve? Les lunettes de Mme Tout-le-monde sont-elles en fait des œillères? Aussi difficile à identifier que la majorité silencieuse, la notion de citoyen ordinaire est-elle un outil d’interprétation législative? […]

[69] Qu’une biologiste réputée, comptant presque 40 ans d’expérience de terrain, signe un rapport dont le titre débute par le mot Identification des marais ou marécages tout en faisant fi des règles de l’art, qu’elle connaît pourtant, discrédite l’ensemble de l’expertise souscrite ici. De fait, Mme Béland ne peut se réclamer du statut d’experte devant le Tribunal pour ensuite chausser les lunettes de Mme Tout-le-monde et soutenir la thèse que veulent entendre ses clientes. Ce faisant, elle sait très bien qu’elle s’écarte des règles académiques et qu’elle fait preuve de complaisance. Elle produit donc du même coup le contraire d’un rapport d’expert. Ce travail est inutile pour déterminer le sens usuel des mots qu’utilise la Loi. […]

[74] En 1998, la Cour suprême, dans l’arrêt Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re) faisait sienne ce qu’il est maintenant convenu d’appeler la règle moderne d’interprétation, initialement formulée par l’auteur Elmer A. Driedger dans son Construction of Statutes :

Aujourd’hui, il n’y a qu’un seul principe ou solution : il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur. […]

[77] Ce qui amène le Tribunal à conclure que l’argument des demanderesses, qui veut que le sens courant des mots marais et marécage réfère à ce que le commun des mortels en comprend, ne résiste pas à l’analyse.

[84] De toute façon, les définitions que le Guide de 2014 donne des milieux humides ne font rien d’autre que de reprendre les éléments principaux que retiennent les dictionnaires courants qui associent les marais et marécages à la fois à l’eau et à la végétation :[…] »

En somme, les motifs de la Cour supérieure dans Investissements Richmond rendent caduques plusieurs inquiétudes que j’avais notées à propos de l’usage de la requête en jugement déclaratoire à des fins de délimitation du domaine de l’article 22 LQE dans un texte publié l’année dernière par les Cahiers de droit : « Le pouvoir de délimiter le domaine de l’article 22 de la Loi sur la qualité de l’environnement ».

La réforme de l’article 22 LQE

À l’instar de l’affaire CQDE c. Junex, le jugement dans l’affaire Investissements Richmond ne reconnaît pas explicitement l’existence d’un pouvoir discrétionnaire du MDDELCC lui permettant de délimiter le domaine de l’article 22 LQE par la capacité dont dispose le ministre de définir et d’interpréter les termes qui en circonscrivent le champ d’application. Dans une certaine mesure, un tel pouvoir discrétionnaire permettrait de choisir les projets qui sont assujettis et ceux qui sont exemptés des obligations prévues par le régime d’autorisation de l’article 22 LQE. Or, les principes applicables en matière de contrôle de la légalité de l’action administrative par les tribunaux indiquent qu’un tel pouvoir devrait exister. D’ailleurs, certains passages du jugement, outre les ¶81-83 cités plus haut, laissent poindre le malaise qu’entraîne le défaut de reconnaître ce pouvoir ministériel dans les situations qui déclenchent l’application du régime de l’article 22 LQE.

Premièrement, le MDDELCC n’a pas l’occasion de se faire une opinion définitive quant à la présence ou l’absence de milieux humides sur les terrains des promoteurs, d’autant plus que ces derniers ne soumettent jamais de demande de certificat d’autorisation (voir ¶27, 87, 114). Cependant, il est sous-entendu que le MDDELCC prend pour acquis la présence de milieux humides et l’assujettissement des projets des promoteurs à l’article 22 LQE bien que sa position ne soit jamais explicitée avant que le dossier ne devienne litigieux. Cela transparait des éléments suivants : l’acquiescement préliminaire des fonctionnaires du MDDELCC à une compensation selon un ratio de 2:1 (¶25); la condition pour la préservation de liens hydriques (¶25); la mention à l’effet que les fonctionnaires ont indiqué la « marche à suivre » lors d’une séance de travail informel entre le promoteur, ses experts et les fonctionnaires (¶114) (a contrario, un projet qui n’est pas assujetti n’a aucune marche à suivre – le projet est simplement exempté du régime de l’article 22 LQE). D’ailleurs, les promoteurs procèdent par voie de requête en jugement déclaratoire justement parce qu’ils ont acquis la certitude subjective que leurs projets seront considérés comme assujettis à l’article 22 LQE par les fonctionnaires à la suite de la séance de travail.

Tant que l’existence d’un pouvoir discrétionnaire ministériel de délimiter le régime de l’article 22 LQE n’est pas confirmée, la multiplication de ce genre de rencontre et de contacts informels sans prise de position officielle devrait être évitée parce qu’elle affaiblit la position juridique du MDDELCC en plus de générer des problèmes que j’ai notés dans mon article des Cahiers de droit :

« Une partie du fonctionnement du régime de certificat d’autorisation ministériel procèderait dorénavant hors du cadre législatif et réglementaire, dans un espace de liberté administrative sans balise en amont des dispositions existantes qui guident les pouvoirs discrétionnaires accordés par l’article 22 L.Q.E. Le M.D.D.E.L.C.C. pourrait multiplier les contacts et échanges informels à propos de l’assujettissement d’un projet sans que l’exercice de sa discrétion ne soit soumise à des normes statutaires qui la rendent prévisible et favorisent la sécurité juridique. Tant les promoteurs de projets que les titulaires du droit à la qualité de l’environnement en subiraient des inconvénients.

Dans plusieurs cas, les personnes affectées pourraient être confinées à l’incertitude sans disposer d’un moyen pour clarifier immédiatement leur situation si le Ministre décidait de ne pas expliciter sa position. Le phénomène toucherait particulièrement les titulaires du droit à la qualité de l’environnement. Alors qu’un promoteur aurait au moins le bénéficie de ses discussions informelles avec le M.D.D.E.L.C.C. à l’égard de l’assujettissement de son projet, la L.Q.E. n’offrirait aucun moyen ou mécanisme permettant aux titulaires du droit à l’environnement de s’informer ex ante ou ex post facto de la décision d’exclure un projet ou un type de projets du champ d’application de l’article 22. » (p.770-771; référence omise)

De plus, les promoteurs d’un projet qui peut tomber dans le domaine de l’article 22 LQE n’ont aucune obligation ou devoir de fournir quelque information que ce soit au MDDELCC à l’égard de leur projet avant de présenter une demande de certificat d’autorisation, de telle sorte que les informations parcellaires dont le ministre dispose ne lui permettent pas de déterminer de façon éclairée si un projet tombe dans le champ d’application de l’article 22 LQE à ce stade préliminaire.

Deuxièmement, le texte du jugement dans l’affaire Investissements Richmond évite la problématique du pouvoir de délimiter le domaine de l’article 22 LQE en escamotant le flou inhérent qui entoure les éléments déclencheurs de l’application du régime du certificat d’autorisation ministériel. Autrement dit, la Cour supérieure fait impasse sur l’étape d’amont identifiée par la Cour d’appel dans CQDE c. Junex aux ¶15 et suivants cités plus haut. Pour justifier une telle perspective, la Cour pare d’une clarté artificielle les dispositions afférentes au régime de l’article 22 LQE :

« [89] La LQE a été modifiée en 1988 pour assurer la sauvegarde des milieux humides. Ce choix du législateur, parfaitement légitime dans un contexte de sauvegarde de la dynamique et de la complexité de l’écologie des milieux naturels, commande de donner leur sens à chaque mot pour obtenir l’effet recherché. Invoquer l’absence de connaissances techniques de celui qui entend faire des travaux dans un marais, un marécage ou une tourbière n’est pas un motif pour se soustraire à ce que la Loi exige. L’emploi des mots marais, marécage, tourbière ne souffre d’aucune ambiguïté. Aux demanderesses de soumettre au Ministère une demande de certificat d’autorisation, de suivre le processus et d’obtenir la réponse du Ministre. Si celle-ci devait être un refus, elles seront libres d’en demander la révision au Tribunal administratif du Québec (TAQ) comme le permet l’article 96 de la LQE. Le TAQ aura dans un tel cas le pouvoir de décider toute question de droit ou de fait nécessaire à l’exercice de sa compétence. » (Référence omise; soulignement ajouté; voir aussi ¶55, 88, 120 et 121)

L’escamotage de l’étape de délimitation du domaine de l’article 22 LQE est effectivement possible dans la mesure où l’assujettissement au régime d’autorisation est évident. Par contre, la Cour supérieure reconnaît que tous les dossiers ne sont pas aussi clairs lorsqu’elle distingue l’affaire Béchard des faits qu’elle doit trancher (voir ¶106-109 d’Investissements Richmond). La longueur des motifs de la Cour supérieure quant à l’interprétation des termes « marais » et « marécage » suggère d’ailleurs une certaine ambigüité inhérente dans l’étendue du domaine de l’article 22 LQE – ambigüité par ailleurs tout à fait justifiée et même inévitable.

Dans ce contexte, le refus répété des cours de reconnaître le pouvoir discrétionnaire du MDDELCC de délimiter le champ d’application de l’article 22 LQE mérite plus d’attention, d’autant plus qu’une telle reconnaissance dans Investissements Richmond aurait mené à la même conclusion. Par pure conjecture, il est possible d’imaginer des motifs qui justifieraient ce refus :

  • si le MDDELCC disposait du pouvoir déterminer le domaine du régime de certificat d’autorisation, l’interprétation de la portée des termes de l’article 22 LQE pourrait varier dans le temps d’un projet à l’autre en fonction des demandes de certificat des différents promoteurs, de telle sorte que des projets identiques ou similaires pourraient successivement se retrouver exclus puis ensuite assujettis et finalement à nouveau exclus du champ d’application de l’article 22 LQE. En effet, les décideurs administratifs ne sont pas assujettis à la règle du stare decisis. L’application de la loi serait moins cohérente, constante et prévisible que fluctuante et inégale si le MDDELCC et non les tribunaux disposait effectivement du pouvoir de déterminer le sens des termes et le domaine couvert par l’article 22 LQE.
  • en pratique, il arrive fréquemment que le MDDELCC décide d’exempter des projets qui, selon toute apparence, devraient être assujettis au régime de l’article 22 LQE (par exemple, voir la lettre d’Alain Gaudreault, Directeur régional de l’analyse et de l’expertise de la Côte-Nord du ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs, à l’attention de Sylvain Archambault, de la Coalition Saint-Laurent, datée du 29 août 2012 à Sept-Îles – MDDEFP – Lettre du 29 aout 2012 – Prise de position sur sondages stratigraphiques – relativement à la décision d’exclure certains travaux de forage à des fins de recherche de pétrole dans le schiste du domaine de l’article 22 LQE malgré l’article 2(6)(a) du Règlement relatif à l’application de la Loi sur la qualité de l’environnement). Dans une situation où le MDDELCC exempte certains projets pour des motifs politiques ou économiques en faisant abstraction de l’objet des dispositions qu’il est chargé d’appliquer autant que de sa mission de protection de l’environnement, la reconnaissance d’un pouvoir discrétionnaire ministériel de délimiter le domaine de l’article 22 LQE rendraient l’intervention des tribunaux plus délicate.

Cet ensemble de considérations convainc du besoin de réviser certains aspects du régime de certificat d’autorisation de l’article 22 LQE. Or, le ministre Heurtel a justement annoncé le 25 février 2015 son intention de moderniser le régime d’autorisation (Le ministre Heurtel annonce une modernisation de la LQE) :

« Une approche plus moderne, basée selon le niveau de risque environnemental, sera proposée afin d’atteindre les objectifs suivants :

  • Intégrer la lutte contre les changements climatiques dans le processus d’autorisation.
  • Concentrer ses efforts sur les projets ayant des impacts importants sur l’environnement;
  • Alléger et clarifier le traitement des demandes pour des projets ayant peu d’impacts sans pour autant réduire les exigences environnementales;
  • Alléger et clarifier les démarches d’autorisation dans le but d’augmenter l’efficience du Ministère. »

Selon le ministre, « il est désormais nécessaire de se doter d’un régime plus clair, plus prévisible et plus efficace pour autoriser les projets et les activités susceptibles d’affecter l’environnement ». Un livre vert doit être déposé à l’Assemblée nationale et des consultations particulières auront lieu en commission parlementaire selon l’échéancier dressé à la p.4 de MDDELCC, Moderniser le régime d’autorisation de la Loi sur la qualité de l’environnement (Moderniser).

Le programme de réforme est détaillé par un document publié dans une version antérieure voici plus d’un an (MDDELCC, Plan d’action 2012-2015 de simplification réglementaire et administrative, édition du 19 septembre 2013 révisée en date du 30 octobre 2014, p.6-12 (Plan d’action)). Parmi les éléments les plus importants de cet ambitieux programme qui va modifier profondément l’encadrement juridique provincial de protection de l’environnement, on note les suivants :

  • Une volonté de standardisation marquée du processus d’autorisation et du traitement des demandes présentée au MDDELCC. Selon Moderniser, p.3, la réforme du régime d’autorisation vise à « accentuer la modulation du régime d’autorisation en fonction du risque environnemental en prévoyant quatre catégories : les activités à risque élevé, à risque modéré, à risque faible et, finalement, à risque négligeable ». De plus, selon Plan d’action, p.9, point 3.1.4, la réforme vise à « baliser les règles d’autorisation de certaines activités assujetties à l’article 22 de la Loi sur la qualité de l’environnement selon des conditions prédéfinies lorsque celles‐ci sont réputées être à faible risque. » Il semble donc possible que la révision du régime d’autorisation procède par un mécanisme apparenté aux modalités du régime d’altération des habitats du poisson en vertu de la Loi sur les pêches. Dans le régime fédéral, lorsqu’un projet correspond à l’une des catégories prédéterminées, le promoteur doit simplement remplir un formulaire et se conformer à des lignes directrices générales visant son type de projet sans qu’une étude des impacts environnementaux possibles ne soit réalisée par l’autorité administrative (voir le site de Pêche et Océans Canada – notons que les Énoncés opérationnels et guides de bonne pratique pour le Québec ne sont pas disponibles (consultation le 4 mars 2015)). Sans avoir eu le bénéfice de consulter les projets de réforme, il semble qu’un tel régime puisse entraîner un recul en matière de protection de l’environnement par rapport à l’article 22 LQE actuel dans la mesure où l’altération des milieux naturels ne serait plus conditionnelle à l’autorisation du MDDELCC mais serait plutôt permise par défaut. Ce régime serait aussi incapable de tenir compte des impacts cumulatifs de projets exempts d’autorisation. La standardisation du traitement des projets se trouve d’ailleurs en porte-à-faux avec l’unicité des phénomènes et réalités écologiques. Alors que la modulation actuelle de l’article 22 LQE repose sur la sensibilité des milieux naturels (traitement plus strict en faveur des milieux humides parce qu’ils sont plus sensibles), la modulation annoncée semble être conçue en fonction de l’ampleur économique des projets.
  • Une volonté de réduire les coûts d’assujettissement, de faciliter le processus de conformité, et d’alléger l’impact de la réglementation à l’égard des entreprises qui mènent des activités susceptibles d’altérer la qualité de l’environnement. L’emphase que place le Plan d’action sur le Rapport du Groupe de travail sur la simplification réglementaire et administrative (PDF Download) de même que l’adjonction au comité directeur du MDDELCC pilotant la réforme d’un comité consultatif composé des représentants de divers secteurs d’activités économique (voir Plan d’action, p.13) indiquent l’importance de cette orientation. Dans ce contexte, il semble pertinent de rappeler que le développement durable dont cette réforme se réclame repose notamment sur le principe du pollueur-payeur, selon lequel « les personnes qui génèrent de la pollution ou dont les actions dégradent autrement l’environnement doivent assumer leur part des coûts des mesures de prévention, de réduction et de contrôle des atteintes à la qualité de l’environnement et de la lutte contre celles-ci » (voir l’article 6 de la Loi sur le développement durable).
  • Une volonté de repousser le processus de réforme du cadre de protection des milieux humides et hydriques. Ainsi, le ministre Heurtel a présenté la Loi modifiant la Loi concernant des mesures de compensation pour la réalisation de projets affectant un milieu humide ou hydrique afin d’en prolonger l’application le 25 février 2015 afin de repousser l’échéance de la LMC. Comme le démontre l’affaire Investissements Richmond, la protection des milieux humides et hydriques dépend en bonne partie de l’article 22 LQE. Or, la protection accrue dont bénéficient ces milieux repose sur le refus de différencier des catégories de projets dont certaines sont automatiquement permises. Alors qu’une telle catégorisation existe pour les projets en milieux terrestres (les projets qui ne sont pas susceptibles de modifier la qualité de l’environnement ne sont pas assujettis à la délivrance d’un certificat d’autorisation), le législateur a reconnu la sensibilité des milieux humides et a décidé d’accroitre leur protection en 1988 en assujettissant tous les travaux qui y prennent place (même ceux qui ont des impacts insignifiants) à l’autorisation du MDDELCC. Dans ce contexte, il est difficile d’imaginer comment l’abrogation de l’article 22 LQE et son remplacement par le nouveau régime d’autorisation envisagé plus haut n’aurait aucun impact sur la protection des milieux humides et hydriques. Une gestion intégrée des problématiques environnementales requerrait certainement d’aborder la question des milieux humides lors de la réforme du régime d’autorisation de l’article 22 LQE.

Ce contenu a été mis à jour le 4 mars 2015 à 16 h 22 min.

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