Second regard sur l’affaire Pétrolia c. Gaspé

Les médias nous ont annoncé cette semaine qu’un test de production avait eu lieu sur un site de forage pétrolier proche de Gaspé (voir article ici)

J’ai eu l’occasion de présenter l’affaire Pétrolia inc. c. Gaspé (Ville de), 2014 QCCS 360, dans le cours que j’enseigne ce semestre, ce qui a généré des discussions stimulantes. À la suite de l’étude du jugement que nous avons complétée hier soir, plusieurs points m’ont semblé mériter des commentaires, que voici sans mise en contexte :

  • Aux ¶¶47-55, la cour procède à l’identification de l’objet des deux volets du règlement de Gaspé (art.8-périmètres de protection; art.9-14-régime de permis pour les forages hors des périmètres de protection) afin de déterminer si la municipalité disposait effectivement d’un pouvoir règlementaire dûment accordé par une disposition habilitante.
  • Quant au premier volet du règlement de Gaspé (périmètres de protection), l’objet est la protection des sources d’eau potable, et Gaspé dispose du pouvoir pour règlementer à cet égard (¶¶50-52 du jugement; art.4, 19 Loi sur les compétences municipales (LCM); affaire Wallot). Le règlement est valide. À mon avis, cette conclusion est justifiée.
  • Quant au deuxième volet du règlement de Gaspé (les permis), « son objectif réel est de règlementer le forage » (¶53 du jugement). Selon le juge, « Cette matière n’est couverte par aucune loi attribuant un pouvoir de règlementation à la Ville. La Loi sur les mines la réserve aux autorités gouvernementales. » Il conclut donc que cette aspect du règlement est invalide (¶55). Selon moi, cette conclusion est mal fondée pour 3 raisons :
  1. L’objet du deuxième volet du règlement de Gaspé est aussi la protection des sources d’eau potable bien que les dispositions traitent de forage. Par analogie, l’objet du règlement municipal de la ville de Hudson dans l’affaire Spraytech est la protection de l’environnement pour préserver la santé publique, bien que les dispositions du règlement de Hudson visent exclusivement la gestion de certains pesticides.
  2. Le Règlement sur les prélèvements des eaux et leur protection (RPEP), un règlement provincial afférent à la LQE adopté en juillet 2014 (après le jugement), contient des dispositions extrêmement détaillées pour encadrer le forage (art.31 et ss) qui sont similaires ou mêmes identiques, à certains détails près, aux dispositions du règlement de Gaspé. Or, l’objet du RPEP est indubitablement la gestion des prélèvements d’eau brute et la protection des sources d’eau potable, et non pas la gestion des forages régis par la Loi sur les mines. Par analogie, l’objet des dispositions des articles 9-14 du règlement de Gaspé est aussi la protection des sources d’eau potable.
  3. Même si l’objet du deuxième volet du règlement municipal était la règlementation des forages comme le conclut le juge, la municipalité disposerait du pouvoir règlementaire habilitant dûment accordé par une disposition de la LCM. En effet, l’article 4(3) LCM accorde aux municipalités compétence en matière de « production d’énergie ». Cette disposition fait partie d’un ensemble normatif qui permet notamment aux municipalités de construire et d’opérer un ouvrage hydroélectrique, et de règlementer la distribution de l’énergie produite aux citoyens abonnés (voir 95.1 LCM). Si les municipalités ont compétence pour faire des ouvrages de retenue, produire et règlementer l’énergie hydro-électrique ainsi produite, je ne vois pas pourquoi elles ne disposeraient pas de pouvoirs identiques à l’égard d’autres sources d’énergie, soit les énergies fossiles, y compris le pétrole de la péninsule gaspésienne et les forages requis pour le produire, d’autant plus que l’article 2 LCM nous indique que les compétences règlementaires des municipalités ne « doivent pas s’interpréter de façon littérale ou restrictive ».
  • Autrement dit, le 2ième aspect du règlement de Gaspé (les permis) est aussi valide que le 1er aspect (périmètres de protection), à mon avis.
  • À ce stade de son raisonnement, la cour doit encore déterminer si le règlement de Gaspé est opérant, du moins pour son aspect qui n’est pas ultra vires. La cour effectue cette analyse aux ¶¶56-82 du jugement en prenant pour acquis que sa conclusion à l’égard de la validité du 2ième aspect du règlement municipal est fausse – c’est-à-dire que l’objet des deux aspects du règlement est la protection des sources d’eau potable, et que les deux aspects du règlement sont donc valides.
  1. Lorsqu’on applique le test de l’article 124 LQE, l’objet d’une loi ou d’un règlement provincial autre que la LQE et ses règlements d’application n’est pas pertinent. Plus particulièrement, l’objet de la LM ou d’un de ses règlements d’application n’a pas d’intérêt direct. Ceci dit, il me semble hautement discutable d’avancer, comme le fait le juge, que la LM et le RPGN ont le même objectif que la LQE, soit « la protection de l’environnement » (¶59). Si l’on suit le raisonnement du juge, on est amené à considérer que l’objet véritable du deuxième aspect du règlement de Gaspé est la règlementation du forage, alors que l’objet de la LM et du RPGN est la protection de l’environnement, ce qui est à tout le moins étonnant.
  2. L’objet du RALQE n’est pas le même que celui de du règlement de Gaspé. Selon la cour elle-même, le premier viserait « la protection de tout l’environnement » (¶¶56-57), tandis que le deuxième viserait soit « la règlementation des forages » (¶53) ou « la protection des sources d’eau potable » (¶¶52, 56). Or, la Cour d’appel enseigne, dans l’affaire Enfouissements J.C. Verreault ltée c. St-Robert (Municipalité de), 2010 QCCA 922, ¶29, que la finalité d’un règlement municipal doit être « la même, voir identique » à celle d’un règlement provincial pour que le règlement municipal devienne inopérant en vertu de l’article 124 LQE, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
  3. Selon la cour, le RALQE ne vise pas les activités de forage de Pétrolia (¶¶10, 58), ce qui affaiblit l’argument voulant que le RALQE ait le même objet que le règlement de Gaspé.
  4. L’objet du RALQE pourrait bien ne pas être « la protection de l’environnement » comme l’avance la cour, mais plutôt un autre objectif qu’il est impossible de relier directement à « la protection des sources d’eau potable », ce qui affaiblirait d’avantage l’argument voulant que le RALQE et le règlement de Gaspé aient le même objet. Les articles 1 à 5 RALQE exemptent certains projets des obligations imposées par l’article 22 LQE. Il ne s’agit pas ici de protéger l’environnement mais d’en permettre l’altération sans entrave administrative. Les articles 6, 7 et 8 à 10 RALQE indiquent les modalités administratives reliées à la demande de certificat d’autorisation sous l’article 22 LQE. Encore une fois, il ne s’agit pas de protection de l’environnement, mais de détailler les mécanismes de fonctionnement d’un régime d’autorisation administratif. Les articles 7.1 et 7.2 RALQE prévoient un régime d’information et de consultation du public affecté par certains projets. Toujours pas de protection de l’environnement ici non plus. En fait, seul l’article 12 RALQE peut être lié à la protection de l’environnement : il prévoit que tout équipement utilisé ou installé pour réduire le rejet de contaminants dans l’environnement doit toujours être en état de fonctionnement optimal, ce qui est n’est pas étroitement apparenté à l’objet du règlement de Gaspé. En somme, l’objet du RALQE pourrait beaucoup plus être « l’opérationnalisation administrative du régime de l’article 22 LQE », ou « l’exemption de certaines activités du régime de protection de l’environnement », ou encore « la consultation de certaines populations dans des cas spécifiques », plutôt que « la protection de l’environnement » ou, a fortiori, que « la protection des sources d’eau potable » ou « la règlementation du forage ».
  5. A priori, l’objet de l’article 22 LQE n’est pas pertinent pour l’application de l’article 124 LQE (la cour semble le trouver pertinent : ¶¶57, 59 du jugement; contra : Courses automobiles Mont-Tremblant inc. Iredale, 2013 QCCA 1348, ¶39). En effet, l’article 124 LQE rend les règlements municipaux inopérants lorsque des règlements afférents à la LQE ou des décrets pris sous l’article 31.5 LQE portent sur le même objet que les règlements municipaux. Cette délimitation du domaine de l’article 124 LQE fait en sorte qu’il faut appliquer la norme de conciliation habituelle codifiée à l’article 3 LCM entre les dispositions de la LQE et les dispositions de règlements municipaux.
  • En d’autres mots, il est fort possible que l’article 124 LQE ne rende pas le règlement de Gaspé inopérant à cause du RALQE, contrairement à ce que conclut la cour. Ceci dit, il me semble que les articles 4 et suivants du Règlement sur la protection et la réhabilitation des terrains (RPRT), qui n’ont apparemment pas fait partie du débat, auraient été plus à même d’inhiber le règlement de Gaspé par le biais de l’article 124 LQE, puisque la catégorie d’activités industrielles correspondant du code SCIAN 21111 inclut les activités d’exploration d’hydrocarbures (annexe IV RPRT).
  • Finalement, la cour détermine que le premier volet du règlement de Gaspé est inopérant compte tenu du RPGN et de l’article 3 LCM (¶¶65-82). La cour considère qu’il est impossible de respecter à la fois le périmètre de protection de l’article 8 du règlement municipal et le règlement afférent à la LM parce que le ce dernier oblige à utiliser des contaminants pour installer des équipements de forage afin d’assurer la sécurité de l’environnement. Décidément, l’article 3 LCM semble causer bien des maux de tête et des surprises (voir blog). À mon avis, il est tout simplement impossible de trouver un conflit direct entre le RPGN et le règlement de Gaspé. À l’époque pertinente, l’article 22 RPGN prévoyait des périmètres de protection autour de certaines sources d’eau potable, et le règlement de Gaspé agrandissait ces périmètres de protection, de telle sorte qu’il était possible de respecter les deux règlements en respectant le plus strict.
  • En somme, la ratio du jugement me semble fortement discutable. À preuve, le professeur Guillaume Rousseau arrive à une conclusion opposée à celle de la cour dans un article publié récemment par les Cahiers de droit. Néanmoins, je ne me rends pas non plus aux arguments de professeur Rousseau, notamment parce qu’il considère l’application de l’article 246 LAU comme essentielle à la solution du litige (p.650 de son texte), ce que dément le cœur des motifs de la cour (¶84 du jugement).

Ce contenu a été mis à jour le 30 janvier 2015 à 16 h 38 min.

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