Flou entre la validité et le caractère opérationnel d’un règlement municipal

Dans un article récemment accepté pour publication dans la Revue du Barreau, j’examine le raisonnement de la Cour d’appel du Québec à propos de l’analyse de la compatibilité d’un règlement municipal de la Ville de Mont-Tremblant avec la Loi sur la qualité de l’environnement – voir Courses automobiles Mont-Tremblant inc. c. Iredale, 2013 QCCA 1348.

Selon la Cour d’appel, l’analyse de la compatibilité d’un règlement municipal avec la législation provinciale fait partie de la démarche de contrôle de la légalité des actes de l’administration et doit répondre à la norme de la décision raisonnable (voir para.54-60 du jugement).

À mon avis, une telle approche génère plusieurs difficultés, y compris les suivantes :

  1. L’amalgame du test de compatibilité avec le contrôle de la légalité affecte les fondements du processus de conciliation des règlements municipaux avec la législation provinciale, en ce que la distinction analytique entre la légalité de la délégation de pouvoir et la hiérarchie des normes s’en trouve minée;
  2. L’intégration du test de compatibilité au contrôle judiciaire efface la distinction entre un règlement municipal invalide et un règlement municipal inopérant;
  3. L’inclusion du test de compatibilité au processus de contrôle de la légalité confond les attributions respectives des pouvoirs exécutif et judiciaire. Il n’appartient pas à une municipalité de juger si son règlement, valide et adopté conformément à l’habilitation dont elle dispose, est conciliable avec les dispositions provinciales. L’application du test de compatibilité est plutôt une fonction des cours. Or, la norme de la décision raisonnable participe du contrôle des actes de l’administration et ne peut s’appliquer aux décisions du pouvoir judiciaire;
  4. Il est intellectuellement malaisé de concevoir l’évaluation du conflit entre deux normes en fonction de son caractère raisonnable ou déraisonnable;
  5. La Cour suprême, dans l’affaire Spraytech qui constitue encore le précédent en cette matière, réfère avec approbation à la décision de la Cour d’appel de la Colombie-Britanique dans British Columbia Lottery Corp. Vancouver (City) (1999), 169 D.L.R. (4th) 141, p. 147-148, selon laquelle :

« On ne résout plus ce genre de problème [la compatibilité des règlements municipaux avec la législation provinciale] en examinant un régime complet, en examinant l’autre régime complet et en décidant quel régime occupe tout le domaine à l’exclusion de l’autre. Il faut plutôt examiner les dispositions précises et la manière dont elles s’appliquent dans le cas particulier et se demander si elles peuvent s’appliquer de façon harmonieuse dans ce cas précis? Dans l’affirmative, il faut permettre leur coexistence et elles doivent chacune réglementer en parallèle une facette, ou deux facettes différentes, de la même activité. »

Dans mes lectures du temps des fêtes, je suis tombé par hasard sur le passage d’un article de Professeur Paul Daly (« Unreasonable Interpretations of Law », (2014), 66 Supreme Court Law Review (2d) 233) qui commente la décision de la Cour d’appel du Québec dans Iredale. Ce passage répond à une question que je m’étais posée relativement à l’attention qu’une municipalité doit porter aux divers textes législatifs encadrant un objet à propos duquel elle décide d’exercer sa discrétion réglementaire, et infirme ma critique de l’arrêt Iredale en supportant les motifs de la Cour d’appel. Selon Prof. Daly :

“Bich J.A.’s logic is compelling. In a decision involving reference to a decision-maker’s home statutes or other statutes, the interpretation (expressly or impliedly) of multiple statutory provisions must have factored into the decision-maker’s conclusion. This conclusion, on matters central to the decision-maker’s mandate, is to be reviewed on a global standard of reasonableness. If interpretations of related statutes form only part of the overall conclusion, they should not be hived off for intrusive review. Picking apart a decision into several interpretive components would involve the sort of “treasure hunt for error” that the Court has condemned as impermissible.” (Références omises)

Néanmoins, je continue à croire que cette approche est ultimement de nature à inhiber les compétences municipales, restreignant par-là l’expression du principe de subsidiarité. Elle est aussi moins propre à favoriser une démarche analytique cohérente dans la mesure où on tente de préserver le test de compatibilité de même que la distinction entre règlements municipaux valides et opérationnels.

Cela étant, l’opinion de Prof. Daly supporte l’argument que j’avançais dans mon texte à l’effet que le raisonnement de la Cour d’appel est assez général pour mener à la conclusion qu’en principe, tous les tests de compatibilité doivent être analysés en fonction de la « norme de de la raisonnabilité », c’est-à-dire non pas seulement celui de l’article 3 de la Loi sur les compétences municipales, mais aussi ceux de l’article 124 de la Loi sur la qualité de l’environnement et de l’article 246 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme.

Par ailleurs, les commentaires dans la partie I.c) de l’article de Prof. Daly sont pertinents pour évaluer le cadre applicable aux décisions prises par les décideurs administratifs provinciaux et fédéraux (ex. : Office national de l’énergie; Ministre du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques du Québec…) à propos de leur juridictions respectives sur les aspects du projet de pipeline Energy East reliés aux émissions de gaz à effet de serre en fonction du partage des compétences constitutionnelles.

Ce contenu a été mis à jour le 30 janvier 2015 à 15 h 47 min.

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