La variabilité hydrologique et la gestion des conflits d’usage

Un rapport que j’ai écrit a été publié par le Consortium Ouranos  –  lien pour télécharger le rapport en format PDF.

Comme l’indiquent les pages 25 et 26 du rapport, plusieurs constats se dégagent de l’étude des conflits d’usages liés aux ressources en eau dans un contexte de variabilité hydrologique :

  • Les recours judiciaires devant les tribunaux peuvent prendre en charge la gestion et la résolution des conflits d’usages causés par les variations hydrologiques les plus importantes. Dans ce contexte, les recours constituent une méthode d’allocation des risques économiques provoqués par la variabilité des régimes hydriques ;
  • En général, les recours judiciaires ont une portée curative. Le droit d’action permet d’indemniser les dommages subis. L’objectif compensatoire des recours vise à remettre le demandeur dans l’état où il se trouvait avant la survenance des faits préjudiciables, ce qui favorise le maintien de la situation de la personne encourant des dommages à cause de pluies abondantes, d’inondations ou d’un manque d’eau ;
  • Globalement, les recours promeuvent la stabilité des relations entre utilisateurs de l’eau. En matière d’adaptation à la variabilité hydrologique, les recours interviennent surtout à l’étape du rétablissement plutôt qu’au stade de la prévention ou de l’atténuation ;
  • En général, les dispositions prévoyant un recours visent des ensembles de situations génériques qui ne tiennent pas compte explicitement de la variabilité hydrologique. Cette lacune en fait des outils de gestion imprécis. Il est difficile de prévoir le résultat exact des recours intentés pour recouvrer des dommages réclamés à la suite de variations hydrologiques exceptionnelles ;
  • Bien qu’ils ne visent pas explicitement la variabilité hydrologique, les critères sur lesquels repose l’application des recours confèrent un effet juridique aux fluctuations des régimes hydriques. Les notions de normalité et de récurrence, de conduite prudente et diligente, d’écoulement naturel et d’imprévisibilité peuvent refléter divers aspects des variations hydrologiques ;
  • Certains recours pourraient amplifier les répercussions de la variabilité hydrologique dans le domaine juridique. La présomption du fait autonome d’un bien pousse le gardien d’un ouvrage affectant l’écoulement des eaux à modifier l’ouvrage pour tenir compte des changements à moyen et à long terme dans les tendances relatives aux pluies, aux crues et aux inondations ;
  • D’autres dispositions tendent à limiter l’impact des variations hydrologiques en droit. L’application de la défense de force majeure prive d’effet juridique certaines situations où des évènements hydrologiques extrêmes causent des dommages ;
  • En général, l’accroissement de la variabilité hydrologique dans un contexte de changement climatique pourrait rendre moins stable et prévisible l’application des règles de droit qui fondent les recours. L’ampleur de l’instabilité dépendrait en partie de la familiarité de la communauté juridique à l’égard des sciences hydrologiques et de la fréquence des litiges liés aux variations des régimes hydriques.

Finalement, les recours judiciaires doivent être considérés dans l’ensemble du cadre juridique relatif à la gestion de l’eau afin d’offrir une perspective appropriée sur le rôle qu’ils jouent, les limites qu’ils imposent à la prise en compte de la variabilité hydrologique, et les possibilités de réformes dont ils pourraient faire l’objet.

En amont des recours, le droit statutaire gère la plupart des aspects relatifs aux conflits d’usages par des mesures préventives destinées à éviter les situations les plus problématiques. Par exemple, la Loi sur la sécurité des barrages instaure un régime d’autorisation qui permet d’assurer la sécurité de certains prélèvements en fonction de la variabilité hydrologique. La Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables permet de gérer le territoire en fonction des risques de crue et d’inondation.

Les recours judiciaires fournissent des moyens de résoudre des conflits avérés que le cadre juridique statutaire visant la gestion prospective et préventive n’a pas permis d’éviter. Pour la plupart, les dispositions générales sur lesquelles se fondent les recours constituent une couche sous jacente formée de normes de droit commun sollicitées lorsque les mesures préventives détaillées par le droit statutaire ne parviennent pas à atteindre leur objectif à cause de l’incertitude engendrée par la variabilité hydrologique.

De ce portrait général découlent deux constats. Premièrement, les recours jouent principalement un rôle subsidiaire. Ils forment un cadre supplétif qui entre en jeu lorsque le droit statutaire n’est pas en mesure de prévenir ou de gérer un conflit provoqué par la variabilité hydrologique. La présence d’un tel filet de sécurité reste essentielle, aussi sophistiqué et efficace soit l’encadrement statutaire. Un certain décalage entre la subtilité des outils de gestion mis en place par le cadre statutaire d’une part, et la rusticité des recours à l’égard des variations hydriques d’autre part, est inévitable.

Deuxièmement, l’amélioration et l’extension du cadre statutaire peuvent réduire le champ d’application des recours. Par exemple, le régime de gestion des prélèvements d’eau de la Loi sur la qualité de l’environnement a fait l’objet d’une réforme afin de mieux prendre en compte la variabilité hydrologique par une série de mécanismes : l’intégration de la gestion des prélèvements dans un cadre unique qui s’étend à un plus vaste éventail d’activités; la limitation et la modulation de la durée des autorisations de prélèvement; le pouvoir de suspension et d’annulation des prélèvements à des fins de protection des écosystèmes aquatiques et de la santé publique. En situation de stress hydrique, il est désormais possible de gérer la réduction temporaire de prélèvements co-dépendants plutôt que d’assister à l’accroissement de la compétition entre usagers d’une même source jusqu’à l’apparition de litiges. L’amélioration du régime de la Loi sur la qualité de l’environnement peut ainsi réduire les conflits d’usages et éviter les recours qui en résultent. L’éventuelle bonification d’autres aspects du cadre statutaire pourrait marginaliser le rôle des recours.

 

Ce contenu a été mis à jour le 18 mai 2016 à 10 h 45 min.

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